全球主流新闻媒体
主页 > 纵论天下 >
中国基层社会治理难题
2016-09-29 15:15 来源:文化纵横 浏览:5132
分享到: 更多

  近年来,基层治理效果不佳的问题日益凸显,具体表现为:基层社会情绪日益政治化;网络批评倾向于归因政治;个体事件容易发展为群体事件;法律事件容易发展为针对公共组织的事件。比如我在浙江丽水地区的调研中,听到不少基层干部抱怨,工作压力“正在加大”,群众越来越“难以管理”,干部说话“没有威信”。为什么曾经坚固而深入的社会治理体系陷入困境?成为政治社会学研究面对的挑战性问题。这个经验问题和理论的关联,在于解答政治认同增强或减弱的原因——这种变化源于何种社会因素的影响?

  对此,有学者从经济不平等、社会流动固化、民主制度缺乏、外来意识形态争夺、或者干部行为不当等角度,给出了不同的答案。它们虽然具有启发性,但还是存在一些尚未解答的困惑:为什么在中国,不满不一定来自收入和地位最低的群体?半个多世纪以来,中国政治制度并没有重大改变,但为什么近年以来上访徒增,社会治理失效严重?主流媒体的意识形态宣传并未减弱,但为何对群众“思想争夺”的效力有限?在“坏干部”较多的地方,群众不满程度高或符合逻辑,但为何即使换了“好干部”——他们的行为改变了——也难以扭转基层治理整体上效力下降的态势?

  回应这些困惑问题,需要探索新的解答方向,寻找更为基础性的要素关系,以拓展社会治理研究的视野。我们需要问,经济地位的差异在某种程度上确实会引发政治不满,但为何所有社会都存在类似的社会差别,但却不一定都转化为政治问题?这或许暗示,二者间的关系并非那么直接,一些社会差别转化成政治问题,一些社会差别虽然存在却没有成为政治问题,在社会差别向政治不满的转化中,是否存在着某些基础性因素催化促成了这一转化?我称这些因素具有基础性,在于它的特征:系统(全局)性的,非个人的,非偶然的,非期然(政策目标)的,可解释更大的变异现象,而且符合我们社会的历史事实。

  为此,我建议进入中国基层治理的历史中寻找答案,先看相关治理角色、及其责任关系形成的历史来源和特征,再看它与新的社会环境和治理对象的关系。

  双重治理结构

  1950年代中国的政治变革,推动了一系列的社会重组,包括社会关系、组织关系和治理关系的重组,建立起一套新而独特的“公共与个人”连接系统。这个系统的特点:一是覆盖广阔,基本上覆盖了90%甚至更多的社会成员;二是三级(国家、单位、个人)连接;三是单位责任包干到人,即俗称的“谁家的孩子谁抱走”,绝大部分的社会事务,都由人们所在的单位(城市)或行政村(乡村)处理;四是存在等级、自上而下的资源再分配,等级越高的组织具有越大的资源分配权。

  在这种组织关系中,存在两个治理的角色:一是政府,主要职能是政策决定和资源再分配,具体的工作是制定计划,下发指令(文件),审批和调拨资源;二是单位,主要职能是执行政府的指令,按照指示,实施社会治理,并提供公共品,例如教育、就医、住房等。在这个意义上,单位成为政府的延伸机构,它的独特性是代理政府的部分职能。两个角色的分工是,前者发布指令,后者实施社会治理。

  这是一种双重治理结构。其中政府的治理对象是单位组织,不是社会受众,可以用间接治理概括,而单位的治理对象则是所属社会受众,可以用直接治理概括。与政府相比,单位的治理职能更多,虽然有些未必是其目标意愿,甚至它未必意识到,但观其日常实践,可以发现,单位实际上承担了分配资源、连接、协调、庇护、应责和代表的职能。

  在每一个单位,资源、包括公共品分配直接针对个人;它将单位成员(个体)纳入公共体制(整体);它协调处理个体间以及个体和群体利益的关系;它庇护所属成员;它必须应责——回应所属需求,负责解决其问题;它不得不代表组织,传输成员诉求,向外争取利益,并通过内部的政策修订,来满足这些利益诉求。

  再来看政府,它分配资源,但对组织(单位)不对个人;它有连接作用,确定单位间等级,平衡组织利益;它的协调职能平衡的是单位间关系,处理争诉、仲裁和政策调整;它庇护相关的组织。显然,政府的治理责任比单位要轻,因为所有它的职能都是针对组织而非受众个体,而且还少两样:应责和代表职能。有大量的单位作为代理政府存在,政府没有发展出面对受众的应责和代表的职能。

  因此,对于社会治理单位的作用至关重要。表面上看,社会中的公务机构有限,但实际上从事社会治理的“代理机构”遍地存在。由于政府对组织不对个人的工作惯例,单位事实上垄断了个人与国家的连接通道,是二者间的中介,对于普通人而言,有单位才意味着有制度渠道,能“间接”地联系上政府组织。更重要的是,单位通过应责、代表、庇护和协调,在基层社会担任着纠错职能,这一职能的活跃存在,实际上提供了最关键的公共品:平衡利益的基层纠错机制。

  而政府高度依赖这个“代理机构”掌握信息、处理问题和治理社会,无需自己亲涉其中。因此政府和大众是疏离的,社会成员无需、也无权接触政府。一旦有情况发生,政府认为是单位失责,要求单位领回人员处理。这种角色认知广泛存在于政府机构,可以解释常见的政府推诿、单位截访、隐瞒信息现象为何存在。

  对于个体而言,他们实现权益的通道单一,只有通过单位,他们才能在国家公共体系中获得位置,依靠制度通道实现权益,否则,即使存在这些权益的法律规定,也没有途径实现。因为权益的实现不仅需要法律规定,更需要具体的、体制承认的执行者和责任者,而这个执行者和责任者在双重治理结构中就是单位。

  90年代中期以前,这一双重治理体系的效用,是社会治理得到维系的原因。单位在个体和公共之间的中介地位,是国家“整合能力”存在的结构性基础。这一结构,成功“消解”了社会冲突进入(单位以外)公共领域的动力,即使在国家层面发生政治动荡——比如“文革”时期,基层社会秩序也没有全面瓦解,正是由于单位的治理职能大体存在。

  社会的变化

  90年代中叶以后,有两项重要的社会变迁发生。一是广泛的社会流动出现,离开单位的人数日益增长,截至2013年,只有不到1/4的城镇就业人口,还处在较为典型的单位治理体制中。[1]在乡村,2000~2010十年间,全国自然村由363万个减至271万个,有90多万个自然村销声匿迹。[2]二是单位的经济职能扩张,社会治理职能收缩。“赚钱”成为很多单位的首要目标。

  由此产生的后果是,可以通过单位通道连接公共制度的个体数量急剧减少,不少人的“组织身份”消失,对于个人来说,这一方面是自己的“事儿没人管了”,另一方面是其身边的责任组织消失了。举个例子,为什么国企员工不愿意买断工龄离开单位?“丢饭碗”固然是经济原因,但更重要的是社会原因:离开单位就再也没有责任组织了,其与国家的组织化连接一旦消失,法律和公共制度给予他们的权益,就难以经由组织途径获得实现。

  组织身份和通道对于普通人是否重要?一项2015年的调查数据显示,如果遇到不公,选择向法院上诉的占71.3%,选择党政部门(包含工青妇)的占59%,选择个人协商解决的占36.7%,选择求助媒体的占24.3%,选择信访、上访的占15.9%,选择找单位解决的只占13.8%。[3]而对比早先(1987和1999年)的类似调查数据,可以看到明显不同:1987年的调查显示,单位在所有诉求表达渠道中具有“支配性的”地位,它是解决问题的主要渠道,有72%的诉求通过单位提出。12年后,在1999年的同样调查中,受访个体选择单位渠道解决问题的有下降,但还是第一位的,“工作单位”和“党政部门”(包括工青妇团体)渠道,共同高居人们选择的前列。当时,有单位相比没有单位的人,前者解决问题的能力高8倍以上,[4]这种能力显然不是来自个人,而是来自个人和组织的关系。

  以上数据反映出重要的信息:中国社会的组织化结构出现重大转型,它正在从单位社会走向公共社会。在这种情况下,原有的单位治理效力自然有限:它只是不到四分之一城镇就业人口的责任组织。另外四分之三呢?他们的责任组织是谁?代表组织是谁?有了问题找谁?如果适应公共社会的应责和代表机制未建立,很多矛盾找不到解决途径,不公正感就会在社会中逐渐积累,社会不满的目标随之转向问责政府,即发生政治性转化。与其说是收入不平等引发了普遍的治理困难,不如说应责组织不在更可能激发不公正感受,因为这样的处境无法提供组织化途径纠错,介入利益冲突解决来维护公正。可以说,基层平衡利益,维护公正组织机能的瓦解,是社会治理的危机所在。


[责任编辑:admin]

分享到: 更多
相关新闻
热门新闻 HOT NEWS
图片新闻 pictures
?

环球新闻时讯 版权所有 企业邮箱:gnt@globalnewstimes.com 
Copyright@2015 Global News Times All Rights Reserved.